刑事审判参考（2020.5 总第121辑）

［第1332号］黎某某传染病防治失职案-多种因素造成传染病传播或者流行时，对从事传染病防治的政府卫生行政部门工作人员失职行为，如何定罪量刑

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一、主要问题

在审理妨害预防控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件中， 有多种因素造成传染 病传播或者流行的情形下， 对从事传染病防治的政府卫生行政部门工作人员失职 行为应如何定罪量刑？

二、裁判理由

传染病疫情防控攸关人民健康、社会安定和国家安全。疫情就是命令， 防控就是 责任。疫情防控的有力保障是法治。我国历来重视依法科学防控传染病， 要求疫 情防控人员做到“守土尽责”，先后颁行《传染病管理办法》《传染病防治法》《突 发公共卫生事件应急条例》等法律法规 1997 年刑法修订时，专门设立了传染病 防治失职罪。 203 年“非典”疫情发生后， 最高人民法院、最高人民检察院发布 了《关于办理妨害预防控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 (以下简称《解释》)，对传染病防治失职罪的主体范围和“情节严 重”的四种情形作了具体规定。通常而言， 导致传染病疫情发生和蔓延的原因有 很多种， 它既可能是相关人员的失职行为， 也可能是非人为因素， 以及人为与非 人为因素叠加所致。为了保障相关人员依法履职， 避免因不当追究对疫情防控产 生消极影响， 在追究相关人员失职行为的刑事责任时， 需要严格依照法律法规及 司法解释，准确执行宽严相济的刑事政策。结合本案，具体分析如下：

(一)关于本罪与一般工作失误的区别

根据刑法第四百零九条规定， 传染病防治失职罪是指从事传染病防治的政府卫生 行政部门工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行传染病防治监管职责， 导致传染病传播或者流行， 情节严重的行为。由于本罪与一般工作失误客观上都 会造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的危害后果， 实践中易于混淆。 本案中， 控辩双方争议焦点之一亦是被告人黎某某的行为是否属于工作失误。我们认为， 这二者的区别在于： 一是主观动机和客观行为表现不同， 即行为人是否认真履职， 在恪尽职守中是否能预见或者已经预见到其行为可能导致传染病传播或者流行 的严重后果。工作失误的主观动机往往是行为人为了做好工作， 认真履行工作职 责， 但主观上仍未预见到危害后果的发生， 或者在尽责履职中已经预见， 但因为 经验能力有限、政策界限模糊、管理机制缺失等情况出现失误， 以致发生传染范 围扩大或者疫情、灾情加重的危害后果。反之， 传染病防治失职罪在主观上表现 为行为人对自身职责的认识偏差， 不认真履行职责， 违反《传染病防治法》及相 关法律和工作制度， 疏忽大意、过于自信、不尽职责、擅离职守等， 导致发生严 重危害后果。二是追责的前提条件不同， 即行为人违反职责的行为与传染病传播、 流行的后果是否有刑法上因果关系以及因果作用力大小。如果行为人没有违反所 承担职责的规定， 或者违反职责的行为与危害后果之间不具有刑法上因果关系或 者作用力较小， 即便发生了严重危害后果， 也属于工作失误或者意外事件； 反之， 则构成本罪的失职行为三是政策界限不同， 即在国家对突发传染病疫情等灾害尚 未采取预防、制措施时，行为人履职中行为有差错，通常属于工作失误；反之， 在采取预防、控制措施之后， 具有上述司法解释所规定“情节严重”的情形之一， 才以本罪论处。

具体到本案，被告人黎某某作为巴马县卫生局分管疾病预防控制工作的副局长， 负有组织对突发疫情的调查、通报、控制和医疗救治工作的职责， 且国家已对麻 疹疫情采取了疫苗接种、疫情通报等预防、控制措施，但黎某某在疫情发生后， 严重不负责任， 授意、指使他人隐瞒麻疹疫情， 致使错过最佳防控时机， 造成麻 疹传染范围扩大。黎某某授意指使他人瞒报疫情的行为与造成麻疹疫情加重的后 果之间有刑法上的因果关系，且情节严重，依法应认定构成传染病防治失职罪。 

(二) 关于指使他人隐瞒疫情并造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的情节认 定

本罪属于情节犯， 情节是否严重是区分罪与非罪的关键根据《解释》第十六条第 二款的规定， 在国家对突发传染病疫情等灾害采取预防控制措施后， 具有下列情 形之一的，属于刑法第四百零九条规定的“情节严重”：(1)对发生突发传染病 疫情等灾害的地区或者突发传染病病人， 病原携带者、疑似突发传染病病人， 未 按照预防、控制突发传染病疫情等灾害工作规范的要求做好防疫、检疫、隔离、 防护、救治等工作， 或者采取的预防控制措施不当， 造成传染范围扩大或者疫情、 灾情加重的；(2) 隐瞒、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人隐瞒、缓报、谎 报疫情、灾情， 造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的； (3) 拒不执行突发传 染病疫情等灾害应急处理指挥机构的决定、命令，造成传染范围扩大或者疫情、 灾情加重的；(4)具有其他严重情节的。

本案在审理过程中，被告人黎某某就辩称其没有“隐瞒疫情”。审查认为，根据 《解释》，本罪“情节严重”第二项中的“瞒疫情”是“造成传染范围扩大或者 疫情、灾情加重”的前提， 是认定行为人失职且情节严重的客观行为表现。对此， 可以从行为人在疫情发生后履职行为表现、履职行为对疫情发展所起的作用、上 级疾控部门对疫情的调查分析等方面进行综合审查。

1.本案被告人黎某某在履行传染病防治职责中有指使他人隐瞒疫情的行为

在案证据证实， 案涉疫情发生前， 巴马县疾病预防控制中心主任李树江曾两次向 黎某某汇报麻疹疫情， 报告了该县麻疹疫情已达到暴发标准。但是， 黎某某考虑到继续网络直报疫情会给县卫生系统绩效考评造成不利影响， 便授意、指使巴马 县疾病预防控制中心和医疗机构隐瞒麻疹疫情，并且在疫情发生后的 2013 年 4 月 10  日全县麻疹疫情防控协调会上，黎某某要求相关医院在收治患者的病历上 不能出现“麻疹”字样，而可改为“肺炎”等字样，且不能通过网络直报疫情。 值得注意的是， 集体研究不能成为行为人失职行为的免责理由。案涉疫情发生后， 巴马县卫生局相关领导于 2013 年 4 月 1  日召开了麻疹疫情防控紧急碰头会，形 成“不进行网络直报疫情”的意见。黎某某作为该局有关疾病预防控制的主管人 员， 既参与了上述意见的讨论和决定， 之后又多次授意、指使他人隐瞒疫情， 应 当对其失职行为承担责任。

2.被告人黎某某隐瞒疫情的行为造成了传染范围扩大的严重后果

2013 年 4 月 27  日，广西壮族自治区疾病预防控制中心工作组到巴马县指导疫情 防控， 随即发布《广西巴马县麻疹暴发疫情处理情况(续报)》，其中指出“瞒报 迟报疫情， 错过最佳处置时机， 导致疫情蔓延扩散”是案涉疫情暴发的原因之一。 之后，《河池市人民政府关于巴马瑶族自治县瞒报假报麻疹疫情的通报》《自治区 卫生厅关于巴马县麻疹暴发疫情的情况通报》中均重申了导致疫情散播的这一原 因。疫情结束后，池市疾病预防控制中心出具的《2013 年巴马县麻疹疫情结案 报告》显示，截至 2013 年 6 月 28  日，该县 10 个乡镇均有麻疹病例报告，累计 确诊 528 例，其中死亡 1 例。

需要说明的是， 人们对传染病疫情往往有一个逐步认识和完善应对的过程， 不同 时期有关疫情报告中会出现病例统计数据不同的情况。具体到本案， 河池市疾病 预防控制中心工作组在 2013 年 4 月 12  日的督导意见中统计“自 2013 年 2 月以 来，巴马县陆续发现 18 例麻疹疑似病例”，而该中心在 2013 年 8 月 5  日出具的 《2013 年巴马县麻疹疫情结案报告》则为“2013 年 4 月 1—8  日出现第一个小流 行峰，发病 22 例。前组数据是该中心工作组调查核实是否存在疫情及其严重程 度， 以便及时部署疫情防控工作， 故统计时间有限， 并没有全面掌握全部疑似病 例数据后组数据是对麻疹疑似患者采样标本， 经实验室检测后得出。这两组数据 客观反映出对疫情发展的认识经过，并不影响对被告人行为性质、后果的认定。

因而被告人所称两组数据不一致、指控事实有误的辩解不能成立。

(三) 关于导致传染病传播或者流行存在其他原因， 且行为人有自首情节时， 量 刑时应体现宽严相济刑事政策

对于发生在预防控制突发传染病疫情期间的犯罪行为， 现行法律及司法解释强调 了依法从严从重处罚的内容， 但并不意味着相关案件都要一味从重， 应当根据个 案具体情况， 切实做到严之有据、宽之有度， 只有如此方能督促卫生行政部门工 作人员依法履职， 推进传染病防治工作健康有序发展， 维护人民群众的身体健康 和生命安全。

本案中， 广西壮族自治区卫生厅通报及专家分析均指出， 除被告人黎某某瞒报疫 情行为外， 导致麻疹疫情蔓延还有其他原因， 包括当地免疫规划基础工作严重滑 坡、乡村两级防保网络破溃、未成立独立的防保组专职防保人员不足等。另外， 在疫情扑灭之后，被告人黎某某向河池市人民检察院主动交代了全部犯罪事实， 构成自首。根据《解释》第十七条的规定， 人民法院、人民检察院办理有关妨害 预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件， 对于有自首、立功等悔罪表现的， 依法从轻、减轻、免除处罚或者依法作出不起诉决定。正是基于上述情节， 依法 对黎某某从轻处罚。综上， 被告人黎某某作为疾病预防控制工作的主管人员， 严 重不负责任， 授意、指使他人隐瞒麻疹疫情， 导致传染病麻疹传播和流行， 情节 严重， 其行为构成传染病防治失职罪。人民法院综合考虑本案系多种因素造成麻 疹疫情暴发，且黎某某有自首情节，故对黎某某予以定罪免刑。

(撰稿： 广西壮族自治区高级人民法院刘茂盛， 广西壮族自治区巴马瑶族自治县

人民法院王丰贤；

审编：最高人民法院刑二庭韩维中)