维护农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例
发布时间：2023年11月1日
关于印发维护农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例的通知
各省、自治区、直辖市人民检察院、妇女联合会，新疆生产建设兵团人民检察院、妇女联合会：
近年来，随着我国城镇化进程的加快，涉土地征收征用纠纷呈现增长态势。农村妇女因婚姻关系、户籍等发生变动，涉及农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、土地征地补偿或者征用补偿以及宅基地使用等方面的争议更为复杂。为全面贯彻党的二十大精神，深入学习贯彻习近平法治思想，贯彻执行新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》，加大对涉及农村妇女合法权益的行政诉讼、行政非诉执行案件的监督力度，更好维护妇女合法权益，最高人民检察院、中华全国妇女联合会共同选编了6件维护农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例，现印发你们，供参考借鉴。
最高人民检察院 中华全国妇女联合会
2023年9月7日
维护农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例
案例一
支某兰诉山东省某市自然资源和规划局集体土地登记检察监督案
【关键词】
行政生效裁判监督 外嫁女 宅基地使用权登记 抗诉
【基本案情】
支某兰与支某瑞系姐弟关系，其父支某（2011年去世）在山东省某市某村有宅基地一处。2015年，支某瑞向某市国土资源局（现更名为某市自然资源和规划局）申请案涉宅基地使用权的变更登记，市国土资源局同意并向支某瑞颁发集体土地使用证。2018年10月12日，支某兰以某市国土资源局为被告、支某瑞为第三人向某区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销该局为支某瑞颁发的集体土地使用证。某区人民法院于2019年4月25日作出行政裁定，认为支某兰现非案涉土地所在集体经济组织成员，不能获得案涉土地使用权，该土地颁证行为不影响支某兰权益，裁定驳回支某兰的起诉。支某兰不服一审生效裁定，向某市中级人民法院申请再审。市中级人民法院于2020年6月4日裁定驳回支某兰的再审申请。支某兰向某区人民检察院申请监督。
【检察机关履职情况】
某区人民检察院依法受理。经听取当事人意见、调取法院卷宗和案涉土地登记原始档案、听取原审法官意见，查明：某市国土资源局主要基于案涉宅基地上房屋的《房屋继承协议》，认定支某瑞因继承房屋获得土地使用权，从而为支某瑞颁发集体土地使用证，但该继承协议列明了宅基地上房屋的5名继承人，并未写明仅由支某瑞一人继承。另查明，支某兰原系该村集体经济组织成员，婚后因孩子上学原因将户口迁出，目前生活较为贫困。
某区人民检察院经审查认为，根据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，非集体经济组织成员因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证。本案中，虽然诉讼时支某兰并非该村集体经济组织成员，但其系支某的合法继承人，与案涉宅基地登记行为存在利害关系，法院以支某兰现非案涉土地所在集体经济组织成员，以土地颁证行为不影响其权益为由，裁定驳回起诉，适用法律确有错误。某区人民检察院提请市人民检察院抗诉。
市人民检察院经审查，依法提出抗诉。市中级人民法院采纳抗诉意见，于2021年11月17日裁定撤销原审裁定，指令某区人民法院继续审理本案。某区人民法院于2022年9月26日作出行政判决，撤销案涉集体土地使用证。某市自然资源和规划局、支某瑞不服一审判决，提出上诉。市中级人民法院于2023年3月6日判决驳回上诉，维持原判。同时，某市人民检察院审查认为支某兰符合司法救助条件，协助其申请司法救助。
【典型意义】
集体经济组织中的“外嫁女”权益保护问题成为社会普遍关注的问题。新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》明确规定，妇女享有与男子平等的继承权，妇女依法行使继承权，不受歧视。申请农村土地承包经营权、宅基地使用权等不动产登记，应当在不动产登记簿和权属证书上将享有权利的妇女等家庭成员全部列明。户口迁出的“外嫁女”虽然不再是原集体经济组织成员，但其通过取得宅基地上房屋的继承份额，可以登记为宅基地的使用权人。针对法院以“外嫁女”与被诉土地使用权登记行为无利害关系为由裁定驳回起诉的案件，检察机关围绕争议焦点，强化调查核实，厘清事实、准确适用法律，以高质效法律监督促进司法公正，维护妇女的合法权益。
案例二
张某甲诉江苏省某镇人民政府土地权属不予受理决定检察监督案
【关键词】
行政生效裁判监督 外嫁女 土地权属 行政争议实质性化解
【基本案情】
张某甲原系江苏省某镇某社区居民，其父母曾建有瓦房四间，并育有四女，后四女因婚嫁户口均从某社区迁出。张某甲父母先后去世。2005年，某社区将张某甲父母的宅基地、承包地收回，重新发包给张某甲堂兄张某乙经营并签订土地承包经营合同，某市人民政府向张某乙户颁发了农村集体土地承包经营权证书。2007年3月，张某甲离异后，户口迁回某社区。2013年5月，张某乙夫妇将张某甲父母所建房屋拆除。张某甲等四姐妹将张某乙夫妇诉至法院，要求恢复房屋原状，未获法院支持。后张某甲的其他姐妹均出具书面申明，自愿放弃继承权。2015年12月，张某甲向某镇政府递交宅基地使用权确权申请书，请求确认其父母原宅基地、承包地的土地使用权归其享有，确认张某乙与某社区签订的土地承包经营合同无效。2017年3月，某镇政府对张某甲的确权申请作出不予受理决定。张某甲不服该决定，提起行政诉讼。一审法院认为，案涉土地已被某社区收回并发包给张某乙承包经营，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不属于土地权属争议受案范围，某镇政府作出不予受理决定，符合法律规定，张某甲可依法另行寻求权利救济，遂判决驳回张某甲诉讼请求。张某甲提出上诉、申请再审，均未获支持。张某甲不服，向某市人民检察院申请监督。
【检察机关履职情况】
某市人民检察院依法受理。经审查原审卷宗，检索关联案件，实地走访调查，查明：自2013年以来，张某甲因案涉房屋及土地争议提起财产损害赔偿、不当得利返还、土地登记行为违法等13件民事、行政诉讼，其诉求均未获支持。相关生效判决虽已确认张某甲因继承取得案涉房屋所有权及宅基地使用权，亦指出某镇人民政府应当针对张某甲多年反映的宅基地被侵占问题妥善做好协调工作，但均未对该问题作出具体明确的裁决，导致案涉争议始终“诉而不决”。目前案涉社区已整体搬迁，张某甲回其父母原宅基地处重新申请建房不具有现实可能。张某甲常年在外务工，居无定所，多次诉讼实质是为求得其今后回原籍生活的“容身之所”。
检察机关经审查认为，本案为土地承包经营权争议，不属于人民政府土地权属争议受案范围，终审判决并无不当。但某社区未经张某甲等法定继承人同意，以自然闭户处理收回案涉土地，侵犯了张某甲等人的继承权，且张某甲户口迁回某社区后，作为村民亦应享有相应宅基地使用权。案涉争议持续近十年，历经多轮诉讼，张某甲的合法权益一直未能得到有效维护，且有引发新诉讼的可能，两级检察机关遂决定一体开展化解工作，彻底解决其多年“程序空转”难题。
某市人民检察院致函某镇人民政府，指出张某甲权益受到侵害客观存在，镇政府应重视张某甲合理诉求，处理好当事人房屋土地问题，避免争议激化上行，保障妇女合法权益。同时，向当地妇联通报该案情况，共同至某镇政府开展化解工作。镇政府充分听取检察机关和妇联意见后，召集政法综治中心、某社区等部门商讨解决方案，最终确定张某甲可凭村民资格，以拆迁安置价格购买一套安置房用于解决居住问题。同时，检察机关向张某甲说明重新建房已不现实，应尽早从诉累中解脱，开始新生活。张某甲感受到人民政府的诚意，同意某镇政府方案。2022年10月11日，张某甲与某镇政府签订和解协议，张某甲向检察机关撤回监督申请。该案的行政争议与民事纠纷得到实质性化解。
【典型意义】
新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》规定，妇女在土地承包经营、宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。涉及村民利益事项的决定，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。在办理争议历时长、关联诉讼多、民行交叉的涉损害“外嫁女”权益案件时，检察机关针对“案结事不了、程序空转”等问题，坚持人民至上、检察为民，聚焦群众急难愁盼问题，准确把握法律关系实质，统筹考虑法理情，综合运用实地走访、工作函告、协同属地妇联共同化解争议等方式“一揽子”化解行政争议与民事纠纷，切实维护农村妇女的合法权益，促进社会公平正义。
案例三
湖南省某市某区人民检察院依法保障“外嫁女”土地征收权益检察监督案
【关键词】
行政类案监督 外嫁女 征收补偿安置标准 诉源治理
【基本案情】
2016年以来，湖南省某市自然资源和规划局某区分局（下称某自然资源和规划分局）在履行土地征收管理职能过程中，对在公安户籍管理系统单独登记立户的“外嫁女”张某及其子、王某及其女、易某及其子，分别纳入张某、王某、易某的近亲属户进行补偿安置。张某、王某、易某均不服，提起行政诉讼。2017年6月，在张某行政诉讼案中，某区人民法院判决某自然资源和规划分局应按单独一户核算征收补偿安置款，某自然资源和规划分局依法履行了判决确定的义务；2018年12月，在易某行政诉讼案中，某自然资源和规划分局主动按单独一户标准计算了安置补偿费；2019年4月，在王某行政诉讼案中，某自然资源和规划分局当庭发表“外嫁女”不按单独一户进行补偿安置的答辩意见。上述三起案件，某自然资源和规划分局对“外嫁女”是否按照单独一户核算征收补偿安置款，认定标准不统一。
【检察机关履职过程】
某区人民检察院在开展“全面深化行政检察监督依法护航民生民利”专项活动中，以张某、王某、易某等三起具有典型性的案件为切口，通过数据检索，发现全区涉“外嫁女”土地征收补偿行政诉讼多达上百件。某区人民检察院经研判，决定开展类案监督。通过走访行政机关、人民法院及村民委员会，调取案卷、查看资料，发现行政机关对“外嫁女”征地补偿安置标准不统一的问题较为突出，还存在行政诉讼答辩“同案不同辩”应诉不规范等问题。
2022年3月29日，某区人民检察院向某自然资源和规划分局发出检察建议书，建议该局：1. 对“外嫁女”进行补偿安置时，要充分保障妇女合法权益，以是否依法登记所在地常住户口作为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活为实质要件，综合判断其是否具有集体经济组织成员资格。2. 对“外嫁女”是否按单独一户进行补偿安置，制定统一的补偿认定标准。3. 完善行政应诉机制，提升依法行政水平，维护政府公信力。检察建议发出后，某区人民检察院与某自然资源和规划分局、某区妇联多次召开联席会，交流意见，共商整改重点。
2022年4月27日，某自然资源和规划分局书面回复，表示进一步完善征地拆迁安置政策和补偿认定标准；严格落实“三轮会审”机制，及时梳理总结涉拆案件情况；提升自身应诉能力水平。2022年5月，某自然资源和规划分局制定新的《征拆安置政策和补偿认定标准》手册，对“外嫁女”制定了统一的身份认定、户型认定的补偿标准，按单独一户标准对符合规定的王某等“外嫁女”及其子女计算安置补偿费。聘请4名专职律师负责行政应诉工作，从源头堵塞行政应诉不规范问题。某区人民检察院与某区妇联会签《检察监督保障妇女权益协作配合机制意见》，在线索移送、支持起诉、行政争议化解、司法救助等多方面达成合作意见，建立长效机制。2022年6月以来，该区未再发生因“外嫁女”补偿安置标准不统一而引发的行政诉讼。
【典型意义】
征地拆迁补偿，事关民生民利。“外嫁女”应否予以补偿安置，以及补偿安置标准是否一致，事关妇女群众切身利益。在土地征收补偿安置中，农村集体组织单独登记立户的“外嫁女”，应当平等享有安置补偿权利，以单独一户按照统一标准进行补偿安置。检察机关在履行法律监督职责中，对于侵害“外嫁女”补偿安置权益，已被人民法院判决纠正后仍得不到有效落实的多起同类不当行政行为，注重类案监督，找准深层次问题，推动完善制度构建，确保同类案件在同等条件下得到同等处理，促进诉源治理，充分彰显了检察机关敢于监督、善于监督的责任担当。
案例四
钱某娟、季某熙诉浙江省某街道办事处不履行征收安置补偿职责检察监督案
【关键词】
行政生效裁判监督 外嫁女 集体经济组织成员资格 安置补偿 社会治理
【基本案情】
钱某娟系浙江省某镇（现某街道办事处）某村村民，婚后仍落户在其父钱某户内，育有一女季某熙，亦落户在钱某户内。2015年9月，钱某娟与其夫季某离婚，季某熙随母共同生活。2017年，钱某娟、季某熙所在的某镇某村列入拆改范围，钱某的房屋在征收范围内。2017年9月11日，钱某与某镇人民政府签订《房屋征收安置补偿协议》，钱某娟、季某熙未被计入安置人口。钱某娟、季某熙提起行政诉讼，请求撤销《房屋征收安置补偿协议》，并重新签订；附带审查并确认某区政府安置补偿实施方案中“虽户口在册，但已嫁于外村且无独立合法产权房屋，不计入安置人口”的规定违法。某区人民法院判决驳回诉讼请求。钱某娟、季某熙不服，提出上诉、申请再审，未获支持。钱某娟、季某熙向某市人民检察院申请监督。
【检察机关履职过程】
某市人民检察院依法受理，并根据一体化办案规定，成立两级院办案组，由某区人民检察院检察长包案办理。经调阅法院卷宗材料，调取钱某的户籍信息及某村集体经济组织成员情况，咨询区集体土地征收安置人口认定政策的制定背景及实践情况，查明：钱某娟、季某熙的户籍自始在某村，未变动，二人一直与钱某夫妇在该村生活。钱某娟系某村集体经济组织成员，享受股权6.21股，有股权证。钱某签订房屋征收安置补偿协议后，房屋被拆除，钱某娟、季某熙面临住房困难。安置补偿实施方案中的“已嫁于外村”，在实践中解释为“与外村人结婚”。
检察机关经审查认为，钱某娟、季某熙自始系某村集体经济组织成员，二人也未在其他农村集体经济组织中享受宅基地分配使用、安置补偿。安置补偿实施方案损害妇女、儿童权益，不应作为否认“外嫁女”及其子女获得安置补偿待遇的依据。考虑到提抗、审判、执行周期长，且可能引发新一轮诉讼，增加当事人的诉累，为从根本上保障当事人的权益，某市人民检察院牵头召开府检、法检联席会议，研判“外嫁女”安置补偿案件的司法裁判规则，某区人民检察院与区房征办、信访局、街道办事处等共同研究解决方案。经多方协调联动，最终达成对钱某娟、季某熙补偿50万元的方案。2022年11月14日，钱某娟、季某熙领取补偿款后，向检察机关申请撤回监督申请。该案行政争议得到实质性化解。
检察机关由该案进一步推动行政机关制定科学、合法、可行的土地征收安置补偿政策。目前，某区政府已修订土地征收安置补偿方案，涉“外嫁女”安置政策得以调整。
【典型意义】
男女平等是我国的基本国策。党的二十大报告强调“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”，充分彰显党中央对妇女儿童事业发展的高度重视。新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》也要求检察机关在履职中加强对妇女权益的保护。检察机关在履职过程中，坚持问题导向，针对将“外嫁女”土地征收安置补偿权益排除在外，违反男女平等基本国策及相关法律规定的现象，通过一体化办案、成立联合办案组、院领导包案、府检联动、法检联动等方式，依法开展监督，妥善化解争议，有效维护妇女合法权益。同时，通过案件办理，推动地方政府在行政管理中重视妇女权益保障，完善土地征收安置补偿政策，有力提升社会治理法治化水平。
案例五
俞某诉江苏省某镇人民政府违法拆除及行政赔偿检察监督案
【关键词】
行政生效裁判监督 外嫁女 拆迁补偿 独立基本户 行政争议实质性化解
【基本案情】
俞某系某镇村民，婚前与其父、兄共同居住。2007年俞某结婚，户口未迁出，并一直居住在本村。因俞某属于与村集体经济组织以外人员结婚但户口未迁出的“姑娘户”，按照当地政策，不符合单独分户条件，俞某同其丈夫（外地人）在俞某父亲宅基地翻建房屋240平方米，并多次申请宅基地及建房手续，但一直未能办理。2017年，当地政府作出房屋征收决定公告，对俞某所在“城中村”改造项目内的居民房屋实施征地拆迁。房屋被镇政府拆除后，俞某向某区人民法院提起行政诉讼，请求判令按照拆迁安置补偿的标准，以房屋产权置换方式对房屋灭失损失进行赔偿。某区人民法院审理认为，俞某与其父亲并未分户，其翻建房屋使用的是其父亲宅基地，未办理房屋建房手续。根据有关规定，案涉房屋不能按照拆迁补偿的标准予以赔偿，鉴于房屋确系俞某所建，可按照房屋重置价予以赔偿（每平方米500元）。审理中，某镇政府表示可以赔偿90万元，法院予以准许。俞某不服一审判决，提出上诉、申请再审，均未获法院支持。俞某向某市人民检察院申请监督。
【检察机关履职过程】
某市人民检察院依法受理。经调查核实查明：俞某房屋被拆除后，一直没有经济能力购买商品房，长期在外租房居住；俞某丈夫在原籍集体经济组织无住房、无宅基地；拆迁部门认为俞某是“姑娘户”，按照当地政策，不同意按照“独立基本户”进行拆迁安置补偿；俞某认为其一直在该集体经济组织享有权利和承担义务，系当地村民，在父辈宅基地上分户建房并一直居住，应以“独立基本户”对其进行拆迁补偿安置。
检察机关经审查认为，因俞某未分户且所建房屋未能办理审批手续，终审判决并无明显不当，但俞某的权益并未得到充分保障。本案系历史遗留问题，涉及村民自治规则的正当性、传统观念根深蒂固等问题，争议化解难度大。为此，检察机关联合当地妇联，多次组织当事人协商，赴政府商谈，引导当地政府切实增强男女平等意识，依法保障妇女在农村土地征收补偿安置以及宅基地使用等方面享有与男子平等的权利。同时，多次赴俞某家实地开展联合走访慰问，为俞某提供心理疏导和关爱帮扶，减少其对立情绪。为进一步厘清外嫁女的相关法律、政策问题，2022年6月23日，检察机关就该案召开听证会，并邀请具有市区两级妇联代表身份的听证员参与。会上，双方围绕争议焦点充分表达意见、听证员现场提问，明晰案件事实，就和解方案进行全面评估与多次磋商。最终镇政府一次性补偿数十万元，合计先前赔偿的90万元，俞某得到的补偿与拆迁补偿的标准基本接近，双方达成和解协议，俞某撤回监督申请。长达五年的行政争议得以实质性化解。
【典型意义】
新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》明确规定，国家采取必要措施，促进男女平等，消除对妇女的一切形式的歧视，禁止排斥、限制妇女依法享有和行使各项权益。妇女在土地征收补偿安置以及宅基地使用等方面，享有与男子平等权利。针对历史遗留问题，检察机关在办案过程中，坚持系统思维，统筹考虑拆迁安置争议形成的法律问题、社会成因和历史因素，为避免给当事人增加诉累，纾解其面临的现实困难，通过公开听证、联合商谈、入户走访等方式，推动当地政府研究制定合理的补偿方案，促成当事人达成和解协议，实质性化解行政争议，实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一。
案例六
周某诉海南省某市某村委会某村民小组集体经济组织成员资格确认检察监督案
【关键词】
行政生效裁判监督 外嫁女 集体经济组织成员资格确认 行政争议实质性化解
【基本案情】
周某于1979年10月6日出生，户籍登记在某市某区某村其父亲周某驹为户主的家庭户口中。周某的父母以家庭承包的方式，承包该村土地11.31亩，承包期限至2027年12月31日。2018年6月13日，周某与外地的冯某登记结婚，但户口未迁出，未在夫家分配过农村承包土地或征地款。2020年10月，某村决定给户口在本村的每个农业人员发放征地补偿款共计人民币80246元，村民小组以周某属于在本集体没有承包地的“外嫁女”，不具有集体经济组织成员资格为由，拒绝向其支付上述征地补偿款。
2021年1月6日，周某以村委会某村村民小组侵害其集体经济组织成员权益为由向某市某区人民法院起诉，法院判决确认周某未丧失村集体经济组织成员资格，仍系某村集体经济组织成员。某村村民小组应向周某支付土地补偿费80246元。该村村民小组不服，提出上诉、再审申请均未获支持。期间，周某两次请求某镇人民政府、某镇农业服务中心帮助解决确认集体经济组织成员资格问题，镇政府一直未处理，某村村民小组一直未支付土地补偿款。周某向某市某区人民检察院申请监督。
【检察机关监督情况】
某区人民检察院依法审查认为，某区人民法院判决认定事实清楚、适用法律正确；某镇政府应当依法履行对某村委会某村村民小组不予确认周某集体经济成员资格、侵害其合法权益行为的监督管理职责。2022年8月22日，某区人民检察院向某镇政府发出《检察建议书》，要求及时协调、监督某村委会某村村民小组确认周某的集体经济组织成员资格，并加强对辖区农村集体成员身份确认工作的指导，避免出现类似侵害“外嫁女”合法权益的情形。同时，某区人民检察院组织公开听证，商请某市某区某镇政府代表、村民小组代表出席听证，邀请人大代表、人民监督员、律师担任听证员，摆事实讲道理，促进实质性化解本案争议。
2022年9月7日，某镇人民政府作出书面回复，已采纳检察建议，协调村小组人员确认周某集体经济组织成员资格，并已将周某录入集体经济组织成员身份系统，向其出具了集体经济组织成员股权证，并按程序分期向周某支付土地补偿款。2022年11月1日，周某签署了息诉承诺书。
【典型意义】
新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》规定，妇女在农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收补偿安置或者征用补偿以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。认定“外嫁女”是否具有集体经济组织成员资格，应当结合户籍、土地承包经营权、权利义务关系等综合认定，确保“外嫁女”应当享有的利益不落空。与他村村民结婚，但户口未迁出，在本村承包土地、履行村民义务，且未在夫家分配过农村承包土地或征地款的“外嫁女”，依法具有集体经济组织成员资格，享有相关合法权益。检察机关履行法律监督职责中，对行政机关不依法履职导致“外嫁女”合法权益长期得不到解决的行政检察监督案件，综合运用检察建议、公开听证等方式，解决实质诉求，促进争议化解，有效维护妇女合法权益。
