“民告官”异地审理虽然能给原告、律师提供一个相对“干净”的司法环境，但是环境依然有被污染的可能。异地审理“民告官”非治本之策，解决之道还是在于推行司法改革，让法官断案能排除行政干预，真正实现司法独立。

异地审判推行在即

山东德州下岗工人张淑英胜诉了。

3月25日，德州中院驳回了被告乐陵市政府（县级市）的上诉请求，维持一审原判：乐陵市政府履行“不足部分由市财政负担”的承诺，补齐原告在与山东开元红食品饮料有限公司劳动合同存续期间应由公司承担的养老保险金。

按照传统的行政案件由本地法院管辖的制度，曾经在乐陵县酒厂工作的张淑英，在酒厂破产重组为公司后，本应该向乐陵市法院提起诉讼，要求乐陵市政府履行“政府财政补足养老金部分”的承诺。

但与以往不同的是，负责一审的法院是由德州中院指定邻县的齐河县法院。德州中院之所以作出这样的决定，也是因为本地法院审理本县政府为被告的案件“比较困难”，是不得已而为之。

整个审理过程并不复杂。

单就“民告官”异地审理来说，该案起到了正面的示范效果。

“这个县的‘民告官’案件，将要到另一个县的法院审理。实质上，就是将案件管辖和行政区域分开。”山东省高院行政庭张姓法官告诉民主与法制社记者。

目前，山东省已经着手推行“民告官”异地审理试点。

据了解，山东省将确定一两个中级法院，作为“民告官”异地审理试点。推行“民告官”异地审理的中级法院可以根据本辖区的具体情况，再确定2至3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。

“目前，山东已确定了一个中级法院试点，另一个试点待定。具体的实施方案已经上交最高院备案。”张法官说，“具体实施将在本月底或下月初正式施行。”

据媒体报道，除了山东外，安徽紧随其后，也在着手相关的实施方案。

台州经验

山东并不是第一个“吃螃蟹”的。

其实，“民告官”异地审理的大胆尝试，最早可以追溯到浙江台州市两位基层法官的一句玩笑话，“干脆行政案件都交换审”。

这事儿没想到就成了。

2001年1月20日，浙江临海市第四建筑工程公司提起诉讼，状告临海市城关镇人民政府任免该公司负责人。台州市中院受理此案，并将案件移交给三门县人民法院审理，最后三门法院判定政府败诉，要求政府撤销对企业人事任免的决定。

但是，当时的台州市中院并不确定“将案件移交给三门法院管辖的依据”的合法性，并专门查询了法律依据。

行政诉讼法第23条显示：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。根据法律规定，辖区内重大、复杂的案件可由中级法院审理。”

合法性没问题，台州市又开始了进一步的尝试。2002年7月，台州市中院悄悄启动了行政案件的异地交叉管辖。

“9个基层法院的行政庭不再受理可能会被干预的行政案件，让原告到台州市中院起诉，再由市中院指定其他基层法院审理。”

方案实施之初，为了不跟当地政府冲突，一些基层法院将所有的行政案件都交给中院。后来，台州中院只能划出一个标准线，“基层法院只能将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件，交给中院进行异地审理。”

异地管辖的最初搭配是固定的，不久，两地政府就开始到对方的法院“活动”，行政干预也随之而来。

台州中院只得将固定搭配改为随意指定。

2004年上半年，浙江省高院对行政案件“提级审理”的尝试中止。浙江省高院更加重视台州的异地管辖改革。

2005年年初，最高人民法院就行政案件管辖制度研究课题在全国招标，浙江省高院最后承担这个课题。

2006年4月，台州市中院第一次对行政案件异地交叉管辖发出正式文件。文件将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件，并赋予原告是否要异地管辖的选择权。

但对于台州市中院来说，困难才刚刚开始。

行政诉讼法第17条明确规定，“行政案件由最初做出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。唯一的例外是“本辖区内重大、复杂的案件由中级人民法院管辖”，但把所有案子都当成特例交给中院，法律上没有专门的解释。

民告官之困

虽然山东德州和浙江台州，都有了“民告官”异地审理成功的案例。但“民告官”难的问题依旧存在。

两组数据很好地描述了这种现状：

截至2009年，山东省“民告官”案件7年居全国第一。从1989年的 414件，猛增到2008年的 24580 件，占全国的五分之一，官员出庭不足1%。2012年，山东省各级行政复议机关共收到行政复议申请10521件，受理8811件。

关于浙江省的民告官案件最新公开的数据是，2008至2012年，浙江全省法院共受理行政案件19972件，审结19840件，民告官的胜诉率低至25.4%，不足三成。

都说“民告官”难，难在哪里呢？

“立案难、判决难、执行难，是目前行政诉讼遇到的三大障碍。”南京律师崔武认为，最突出的是行政权力的干预。“我国行政机关目前仍然缺少一定的法律制约，行政有时就能决定一切，再加上公民的法治观念也不强，因此很难顺利地进行行政官司的诉讼。而且由于各种原因，在当地请律师状告当地行政机关十分困难，有时甚至需要出省找律师，各项工作做起来很复杂。”

2005年1月6日，“台州经验”刚刚发轫之际，崔武自费办了中国首家民告官网站，他本人也代理过不少此类案件。

根据他的经验总结，就算提起了诉讼甚至赢了，但是原告付出的代价太大，并且很难获得公正的结果。“官司最后虽然赢了，但这个过程艰难、漫长， ‘民告官’不容易。”

他认为，“民告官”异地审理虽然能给原告、律师提供一个相对“干净”的司法环境，但是环境依然有被污染的可能。

前几天，律师杨学林代理的一个“民告官”案件刚刚胜诉。

案件是年近七旬的义乌老太太吴宝华为了村集体的利益，在路边“静坐”，义乌公安局认为其“堵开发商路”，对她采取行政拘留6天的处罚。老人不服向法院提起诉讼，要求撤销行政处罚书。

杨学林向民主与法制社记者说起二审中的一个插曲。“吴宝华在庭审现场上说，她提起行政诉讼后，区、街道都找过她，动员她撤诉，甚至提出要给她5000元。但是，吴坚决回绝了，‘就是给我500万，我也不要。我要的是给我一个公正的说法。’”

杨学林认为，民告官很难是因为行政诉讼二审的上诉人大都是“民”。“民”在一审时输了，就上诉了。可是本案却不同。上诉人不是“民”，而是“官”。这是因为在一审时，“民”赢了官司，而“官”输了官司，“案子胜诉，原告的较真儿很重要，还有就是两审法院坚守了底线。”

不过，对于山东“民告官”异地审理试点，他却并不看好，“如果司法部门人事、财政仍不能独立于地方政府，‘民告官’异地审理就是一个笑话。”

“需要技术，更要触及灵魂”

近期，山东省法院副院长叶赞平曾对媒体表示了乐观的态度。“此前，我国有些法院进行过行政案件集中管辖试点。从这些法院的司法实践来看，行政案件集中管辖可以集中优势司法资源审理好行政案件，确保审判质量。同时，由于行政案件异地审理，也可以避开各种干扰。”

由于媒体密集关注，山东省高院也向媒体强调，“这也响应了最高院的号召。”

今年1月4日，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(以下简称《通知》)，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。

此前，接受民主与法制社记者电话采访的山东省高院行政庭法官也提到了这点，并有些担忧，“实施效果要过段时间才能知道。具体效果如何，还是未知数。”

就目前而言，司法难以独立于地方行政，再加上行政诉讼法长达20年未修改，让“民告官”异地审理能走到哪步，还都是问号。

中国工商大学副教授赵颖认为，“民告官”异地审理主要是解决基层法院面临的行政干预问题，属于技术层面的改良。这对于改变目前民告官阻力较大的现状，能起到一定的作用。

“但是要根本解决民告官难问题，目前的举措只能说是‘曲线救国’。相比以往，行政干预会相对减少一些，但是也会有其他问题产生。”赵颖此前也关注过“台州模式”，她觉得里面有值得参考和思索的内容。

她说，实行异地审理意味着行政案件的原告、被告都要到异地去出庭，时间、交通成本都要增加。除此之外，诉讼费用大幅下降以后，法院的对财政的依赖也会增加，台州中院当时的政府拨款比例就从70%升到了90%。

当时，浙江一位法官甚至预测，法院对政府的财政拨款依赖度会更高，受政府的影响也更大。浙江省高院行政庭庭长蒋中东说，他们曾专门发文明确基层法院“最低财政保障”标准，要求财政拨款不能比标准少，还要不断增加。

“执行难也会重新成为问题中的问题。”赵颖说，“两个基层法院交叉审理，异地法院对被告行政单位执行，这就存在行政跨区管理等问题了。整个协调过程，会让问题变得复杂。”

浙江省高院的一份调研还提到另一种担心，异地管辖存在着制度上的隐患，即二审权力集中于中级法院，如果顶不住行政机关的压力，基层法院的努力就失去意义。

综合上述因素，赵颖说，破解民告官难题，需要提升技术手段，但更需要触及灵魂的根本改变。目前，迫在眉睫的还是要修改现行行政诉讼法，特别是对行政案件的受理范围和程序进行修改。“比如条文内不应该明确列举哪一类案件不能受理。现行的法律对人权理解过于狭隘，只强调人身权、财产权，却忽视了人的其他权利。”

她说，最终修改的意义还是增强行政审判的公正独立性和专业性，使法院在民与官的博弈中，更好地实现中立裁判与司法为民。